本文来自微信公众号“文话宏观”，原标题《光大宏观 · 深度 | 美欧如何搞产业补贴？——产业政策系列报告之一》
要点
产业政策和补贴各国都有，《世界投资报告2018》指出，为应对新工业革命的机遇与挑战，过去十年至少有101个经济体(占全球GDP的90%以上)出台了产业发展战略。那么美欧如何开展产业补贴?
美国是世界上较早运用产业政策的国家之一。2000-2015年间，美国联邦政府以拨款、税收抵免等方式至少向企业补贴了680亿美元，其中582家大公司获得的补贴占总额的67%。地方政府也给予了企业大量补贴。从项目看，美国出台了小企业创新研究计划、制造业扩展伙伴计划、国家制造业创新网络、美国先进制造业领导战略等一系列先进制造业的扶持计划。
从行业看，享受美国政府补贴的行业十分广泛(49个行业)，汽车、航空航天、军工、电气电子设备、油气、金融、化工、金属、零售、信息技术等均在前列。从特征看，联邦政府补贴集中在大公司以及创新型企业，同时美联储资助了大量外国公司和银行以稳定经济和金融体系;而州政府补贴地区分布不均匀，制造设施方面补贴笔数最多，汽车和电子通信行业最受青睐。
德国在创新型产业政策方面也走在前列，提出了工业4.0战略计划、一系列中小企业创新计划、以及创新金融优惠工具等诸多产业政策。在光伏、新能源汽车、初创企业等方面，德国政府补贴力度较大。2017年联邦政府向国内企业提供的偿债援助、贷款、投资补贴等各类拨款达近360亿欧元，国外投资补贴67亿欧元。
正文
产业政策和补贴各国都有，美欧如何开展产业补贴?与中国又有何差异?
2018年9月国务院新闻办公室发表的白皮书中指出，产业政策是一种弥补市场失灵、改善社会福利的有效工具，只要符合世界贸易组织确定的规则，不应受到无端指责。联合国贸易和发展会议发布的《世界投资报告2018》指出，为应对新工业革命的机遇与挑战，在过去十年中，发达国家和发展中国家至少有101个经济体(占全球GDP的90%以上)出台了正式的产业发展战略。
美国是世界上较早运用产业政策的国家之一。为强化制造业在全球的领导者地位，进入新世纪后，特别是金融危机后，美国出台了一系列产业政策，其中包括《重振美国制造业框架》(2009)、《美国制造业促进法案》(2010)、《先进制造业伙伴计划》(2011)、《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》(2011)、《先进制造业国家战略计划》(2012)、《美国创新战略》(2011)、《美国制造业创新网络：初步设计》(2013)等等，针对重点领域研究制定了《电网现代化计划》(2011)、《美国清洁能源制造计划》(2013)、《从互联网到机器人——美国机器人路线图》(2013)、《金属增材制造(3D打印)技术标准路线图》(2013)、《美国人工智能研究与发展战略计划》(2016)、《美国机器智能国家战略》(2018)等。这些政策提出要加大对制造业投资的力度;加强政府对商品的采购;为出口企业提供信贷支持;资助制造业重点领域创新等具体措施。
为了抢占自动化、虚拟化、智能化的先机，主要发达国家也都提出了高新技术产业政策，2013年德国提出《工业4.0战略实施建议书》，2015年韩国提出《制造业创新3.0战略》，被誉为韩国版的“工业4.0”，2016年日本提出了《第五期科学技术基本计划》，2017年英国提出了《产业振兴战略》绿皮书。而《中国制造2025》也是在这样的背景下，借鉴了美国的《先进制造业国家战略计划》、《美国创新战略》、德国的工业4.0战略等主要经济体国家的产业政策文件，结合中国实际制定出台的。
1. 美国如何搞产业补贴?
白皮书中指出，美国联邦和地方政府对部分产业和企业提供大量补贴、救助和优惠贷款。根据美国补贴监控组织“好工作优先”统计，2000-2015年间，美国联邦政府以拨款、税收抵免等方式至少向企业补贴了680亿美元，其中582家大公司获得的补贴占总额的67%。享受美国政府补贴的行业十分广泛，在列入统计的49个行业中，汽车、航空航天、军工、电气电子设备、油气、金融、化工、金属、零售、信息技术等均在前列。除了联邦政府，美国州和地方政府也给予了企业大量补贴。
1.1 创新性补贴政策
小企业创新研究计划(SBIR)
SBIR是1982年美国国会批准实施的全美最大的创新研究支持计划，旨在帮助小企业将实验室科研成果市场化。2004年，美国又发布行政执行令，明确规定参与SBIR计划的各部门要保证一定比例的R&D资金支持科技型中小制造业企业[1]。
SBIR计划由美国中小企业局作为协调管理机构，国防部、生命科学与健康部、能源部、航空航天局、 科学基金、农业部、商务部等11个部门联合参与。各部门每年需拿出外部研究开发预算的1.25%来支持中小企业的技术开发。2011年起这一比例又提高到2.5%，以后每年递增 0.1%，2018年达到3.2%。
SBIR对中小企业的创新支持分为三个阶段。第一阶段：可行性研究，帮助中小企业确立技术构想和进行基础研究。第二阶段：产品定型，第一阶段如期完成并获得通过后进行，须在1-2年内完成样品试制。第三阶段：研发成果商业化，通过政府采购和吸引私人风险投资进行支持。资金支持方面，在第一阶段，每个企业获得的资助金额最高可达10万美元;第二阶段，该数额为75万美元。第一阶段企业的平均中选率为15.9%，通过第一阶段后，第二阶段的中选率为50.3%，总体看投标企业的有效中选率仅有8%，筛选较为严格，竞争也较为激烈。
从金额上看，2010-2016年SBIR计划的第一阶段年平均资助额为4100多万美元，第二阶段年平均资助总额将近1.7亿美元。行业分布上看， 11个参与部门对于中小制造业创新支持力度并不均衡。 由下图可见(图1)，2010-2016 年间SBIR对中小创新型制造企业资助的3115件项目中，国防部和健康部共资助1737个项目，占整个项目的55.8%。科学基金、能源部和航空航天局共资助 1228项，占39.4%，其它部门则不到 5%。
制造业扩展伙伴计划(MEP)
1988年美国面临日本制造业的巨大冲击时，启用了制造业扩展伙伴计划(MEP-Manufacturing Extension Partnership)。MEP主要是将国家实验室、地方性高校、科研机构、大型企业中产生的新技术与方法，通过提供技术服务的方式，直接转移给中小制造企业，以改善中小企业的生产流程、升级技术能力并促进产品创新。在国家标准与技术研究院(NIST)的支持下，MEP覆盖了所有50个州和波多黎各的60个制造业技术中心和440个服务网点[2]。
资金支持方面，美国联邦政府的MEP资金投入总体上呈现上升趋势，从1991年的 1190万美元增加到2014年1.28亿美元。25年来共投入20.6亿美元。从资金分布看，88.5%直接用于资助技术创新项目，另外11. 5%为行政管理费用。1988-2015年，MEP计划资助了8万余家中小制造企业，这些企业的出口平均增加77万美元，并在增加销售、降低成本、拉动就业方面都有较好的成就。
国家制造业创新网络(NNMI)
奥巴马政府时期，为了推进先进制造战略，2012年美国联邦政府投资10亿美元成立国家制造业创新网络(NNMI)，2014年商务部通过《振兴美国制造业与创新法案》(Revitalize American Manufacturing and Innovation Act of 2014，简称RAMI Act)，并把NNMI纳入其框架。
资金支持方面，从2015年到2024年，RAMI Act每年为每家创新中心提供500万美元的支助，对于美国能源部，可以在2015年到2024年总计提供不超过2.5亿美元的支助[3]。
行业分布方面，RAMI 主导的主要项目包括3D打印机、数字制造、新一代电子制造、复合材料制造、既成光子制造、柔性混合电子制造、智能制造等。
美国先进制造业领导战略
2012年2月奥巴马总统办公室国家科技委员会发布了《先进制造业国家战略计划》，提出了促进先进制造业发展的五大目标——加快中小企业投资、提高劳动技能、建立伙伴关系、优化政府投资、加大研发投资力度，其中包括一系列税收减免、政府采购、政府投资、公私联合投资措施。2018年10月，特朗普政府下，国家科学技术委员会再次发布《美国先进制造业领导战略》，提出了三大目标：开发和应用新制造技术;教育、培训和匹配制造业劳动力;提升国内制造业供应链能力三大任务，确保美国占据先进制造业的领导地位。其目标亦分解到了各个政府部门。
1.2 特定产业扶持政策
汽车产业
联邦政府补贴
金融危机期间的汽车产业救助政策——“汽车产业资助计划”(Auto Industry Financing Program，AIFP)设立于“不良资产援助计划”(TARP)之下，投入总金额超过800亿美元。资助项目主要包括维持基本经营的紧急借款、一般性贷款、政府持有股份和给购车者的补贴。
例如，在通用汽车和克莱斯勒申请破产重组期间，AIFP分别向其提供了300亿美元和60亿美元紧急借款。克莱斯勒获得注资后，美国政府对其资助以一般性贷款为主，前后共提供超过50亿美元贷款，利率低于一般市场贷款利率。
“先进技术汽车制造”(ATVM)项目——2007年美国能源部设立ATVM项目，目的是鼓励美国汽车制造商改进技术，提高能耗效率，同时帮助汽车企业在美国国内建厂恢复盈利能力。资助形式主要是向汽车企业提供贷款。美国国会授权该项目贷款总额达250亿美元，但国会实际拨付75亿美元。ATVM项目是典型的可诉补贴。该项目既包含直接贷款，又包含贷款担保，资金来源于国会拨款，构成财政资助。
自设立后，ATVM项目共资助了5家企业——Fisker、福特、日产、特斯拉、汽车生产集团(VPG)，总计提供75亿美元贷款。企业从ATVM项目获得贷款的利率通常显著低于一般市场利率。
新能源汽车扶持政策——2008年《能源改进和扩展法》和2009年《美国清洁能源和安全法》均规定了新能源汽车补贴政策，主要形式是为购买新能源汽车的纳税人提供联邦税收抵扣。
州政府补贴
一般性扶持政策——例如，2007年至今，至少有16个州向通用汽车提供了多达208项，共计17.7亿美元补贴。按州来看，密歇根州、密苏里州、俄亥俄州提供的补贴金额排名前三位。密歇根州在1992年至2011年期间向通用汽车提供了98项补贴措施，总计12.6亿美元。按补贴类型来看，最主要的补贴类型是公司所得税抵扣、返还或减免，内华达州、密苏里州、马萨诸塞州、密歇根州等都为通用汽车提供了公司所得税方面的补贴，共计16.7亿美元。此外，各州还运用土地税减免、贷款或贷款担保、免费服务等方式为通用汽车提供补贴，总额近1亿美元。克莱斯勒和福特接受州政府补贴的情况与通用汽车类似，总额比通用汽车略少。
新能源汽车扶持政策——美国已有37个州出台了对新能源汽车的扶持政策，补贴形式主要是所得税抵扣和购车费用减免，所有州政府的扶持政策都可以与联邦政府的扶持政策叠加使用。
例如，2009年，加利福尼亚州设立了“清洁汽车费用返还项目”(Clean Vehicle Rebate Program, CVRP)，补贴形式是向新能源汽车购车者提供购车费用减免。
电子信息产业
在电子信息领域，网络与信息技术研究发展(NITRD)项目是美国加速发展和部署先进的网络信息技术，以维持美国在科学、工程上的世界领导地位的重要政策。从1991年设立至今，每年制定战略规划或补充。2017-2019年支持资金每年持续超过50亿美元，且持续增加。
该项目下的具体研发计划包括：大数据领域的《大数据研究和发展计划》(2012)投资2亿美元，旨在发展、储存、保护、管理、分析和共享大量数据所需的核心技术;《联邦大数据研究和发展战略规划》(2016)旨在建立一个大数据创新生态系统，基于实时数据制定决策;“电子复兴计划”(2017)旨在实现电子技术性能的重大提升，为芯片架构创新、芯片设计创新和材料与集成创新提供5年15亿美元资金支持等。
以企业为例，国际商用机器公司(IBM)共接受了16.32亿美元的各级政府补贴;谷歌母公司“字母表”接受了7.66亿美元的州和地方政府补贴;脸书公司接受了3.33亿美元的联邦、州和地方政府补贴。
1.3 补贴特征
联邦政府补贴特征
首先，补助集中在大公司以及创新型企业。在2000-2015年间里，联邦政府为企业提供的补贴和特殊税收抵免中，三分之二的资金流向大公司，总值为680亿美元，且前21名补贴最多的企业均为创新型能源企业。六家公司已获得10亿美元以上的联邦拨款和分配的税收抵免;21家获得5亿美元以上;98家获得1亿美元以上。由582家大公司获得的补贴占总共690亿美元补贴的67%，平均每家获得7700万美元。
其次，美联储资助了大量外国公司和银行以稳定经济和金融体系。在前50名获得政府贷款、担保和援助的银行中，27家是外资公司(7德国4加拿大4英国3法国3日本2瑞士1比利时1爱尔兰1意大利1西班牙)。
州政府补贴特征
首先，地区分布不均匀。在1983-2013年间，美国的州政府已经给企业提供了超过640亿美元的大额补贴(指从7500万美元到数十亿美元的补贴)。密歇根州拥有最多笔数的大额补贴，29笔，其次是纽约，23笔;俄亥俄州和德克萨斯州各有12笔;路易斯安那州和田纳西州各有11笔;阿拉巴马州、肯塔基州和新泽西州各有10笔。按美元计算，纽约最多，总计114亿美元。其次是密歇根州，有71亿美元，接下来是30亿美元范围内的5个州：俄勒冈州、新墨西哥州、华盛顿州、路易斯安那州和德克萨斯州。21个州有价值10亿美元以上的大额补贴。
从用途看，制造设施方面补贴笔数最多。制造业补贴占50%，共122笔，其次是公司大楼及办公设施(47笔)以及能源/自然资源设施(21笔)。
从受到补贴的公司所属行业看，汽车和电子通信行业受到青睐。有29家公司获得两次以上的大额补贴，通用汽车(11)、福特汽车(9)和英特尔(6)排名前三。波音、戴姆勒(包括梅赛德斯)、日产和丰田都获得了四次。在获得大额补贴的240家公司中，有56家海外公司、7家合资公司，其中获得最大额补贴的是Nissan日产汽车(日本)。
2. 德国如何搞产业补贴?
2.1 创新型产业政策
德国工业4.0战略计划
2013年4月，德国推出了《德国工业4.0战略计划实施建议》。该项目由德国联邦教育局及研究部和联邦经济技术部联合资助，投资预计达2亿欧元。德国工业4.0即利用物联信息系统(Cyber—Physical System简称CPS)将生产中的供应，制造，销售信息数据化、智慧化，最后达到快速，有效，个人化的产品供应。该战略计划有利于激发德国中小企业的创新活力、增强制造业的竞争力。
其他主要中小企业创新计划
在工业4.0计划之前，德国就规划了一系列高新技术支持计划，特别是针对中小企业。德国联邦外贸与投资署的数据显示，德国99.6%的企业都是中小型企业，它们提供了79%的工作岗位，并贡献了超过55%的经济附加值[4]。
2006年《德国高科技战略》中首次将支持鼓励中小企业的政策计划提升到创新战略中心的位置，并制定“中小企业创新计划”，截至2016年年底该项目已资助500余个创新项目，总投资超3亿欧元。2010年《德国高科技战略2020》又从2006年的17个重点领域中选出能源与气候、食品与健康、交通工具、安全通信五大核心领域加大支持力度。
创新金融优惠工具
2015年德国联邦经济能源部、欧洲投资基金和德国复兴信贷银行共同推出两项创新金融工具——Coparion基金和ERP/EIF Growth Facility基金。其中，致力于帮助处于初创阶段企业的Coparion基金，总额为2.25亿欧元。也就意味着可以为新型创新型企业带动总额大约4.5亿欧元的资金;ERP/EIF Growth Facility基金能够为德国快速成长的新兴资本密集型企业提供总额达5亿欧元资本[5]。
2.2 各类补贴
根据德国联邦政府补贴报告和预算报告，2016年联邦政府向企业提供的补贴共计229亿欧元，其中直接资金支持75亿欧元，税收优惠154亿欧元。2017年联邦政府向国内企业提供的各类拨款达近360亿欧元，国外投表资补贴67亿欧元[6]。
研发补贴
联邦教研部2016年研究创新报告指出，2007至2015年联邦政府为中小企业提供的研发资金从7.8亿欧元上升至14.5亿欧元。企业也可申请各州以及欧盟层面的研发项目补贴。
初创企业补贴
德国政府先后推出EXIST、GO-Bio、INVEST等多个支持项目，通过提供咨询、补贴、风险投资等方式扶持初创企业发展。
如联邦经济和能源部政策规定，如果风险投资人注资1万欧元以上，可获得投资额20%的补贴，每年补贴上限50万欧元，投资人退出时还可享受税收优惠。
新能源汽车行业补贴
2009年德国多部门出台《国家电动交通发展计划》，提出2020年电动车保有量100万辆的计划，并设立国家电动汽车平台，推动计划实施，先后启动82个研究项目;设立4个示范项目和8个示范区。
2015年5月政府宣布将出资3亿欧元在2020年前新建1.5万个充电站。2016年5月德国政府又出台了总额为12亿欧元的电动汽车购买补贴计划。税收优惠方面，2011-2015年购买的电动车可免10年保有税，2016-2020年间购买的电动车可免5年保有税[7]。
光伏行业补贴
德国是最早发展光伏的国家之一。1989年就启动了千家光伏屋顶计划，1998年提出十万屋顶计划，对太阳能电站和居民安装太阳能实施均给与补贴支持，该计划目标于2004年实现。2000年德国出台《可再生能源法》，强制要求电网运营商将居民光伏发电接入电网，随后的一系列法规对光伏补贴清单、金额做了详细规定[8]。除了补贴，政府还从税收、信贷优惠方面给予光伏支持。2014年德国的可再生能源补贴高达230亿欧元[9]。
