主要观点
美国当地时间5月28日，拜登公布了支出规模约6万亿的2022财年总统预算提案，引起了海内外的广泛关注。那么，什么是总统预算提案?6万亿预算支出如何分配?预算提案与拜登重建计划有何关系?预算提案可能会对美国经济产生怎样的影响?本篇报告主要解答上述四个问题。
问题一：什么是总统预算提案?
总统预算提案是总统递交给国会的关于下一财年联邦政府预算支出的建议，不是立法草案，不具有法律效力。并且预算提案只是联邦政府预算程序中的第一步，要通过国会批准才能获得对应预算资金。即便如此，预算提案也能体现出当届政府的施政方向和重点关注领域。总统预算提案一般包括三大部分：1)总统对整体联邦财政政策的建议，即联邦政府的支出、税收、赤字或盈余情况。2)列出自主性支出的相对优先事项，该部分附有支持性文件以帮助国会理解这些支出。3)向国会提出关于调整法定支出和税收政策变化的建议。
问题二：6万亿预算支出如何分配?
1)整体情况：未来十年支出规模大幅增长，美国“大政府时代”的回归。根据预算案，2022财年联邦支出约6.01万亿，收入约4.17万亿，赤字1.84万亿。支出较2021年(支出7.25万亿)回落17.1%，较2019年(支出4.45万亿)增长35.2%;收入较2021年(收入3.58万亿)增长16.6%，较2019年(收入3.33万亿)增长20.5%;赤字较2021年(赤字3.67万亿)下降49.9%，较2019年(赤字0.98万亿)增长86.7%。
纵向对比，绝对规模看，未来十年联邦财政支出和收入逐年增加，赤字先降后升。到2031财年，支出达到8.21万亿，收入达到6.64万亿，赤字为1.57万亿。相对规模看，回顾历史，若忽略因疫情导致的2020-21年财年支出大幅增长的特殊情况，2022财年就是二战以来联邦财政支出力度最大的一年，占GDP比重达到25.6%。展望未来十年，2022财年也是支出力度最大的一年，但后续年份联邦支出力度不会大幅下降，占GDP的比重将一直维持在24-25%左右。
2)细项情况：支出聚焦于公共卫生、教育、基础科学和清洁能源等领域。6.01万亿预算支出中，自主性支出约1.69万亿，法定支出约4.02万亿，利息支出0.31万亿。从自主性支出细分项看，拜登正在践行其承诺的“优先事项”。2022财年自主性支出增长最快的是教育部(+40.8%)、商务部(+29.4%)、卫生和公共服务部(+23.4%)、环境保护署(+21.6%)、国家科学基金会(+19.8%)。法定支出也较疫情前水平大幅增长，2022财年法定支出虽较2021年(法定支出5.25万亿)下降23.5%，但相比2019年(法定支出2.73万亿)增长47%， 大幅增长的原因是其中包含了拜登重建计划的支出，2022财年重建计划的支出约2435亿美元。(详情见下一问题)
问题三：预算提案与重建计划的关系?夹带“私货”，将重建计划纳入其中
1)拜登为何要将重建计划纳入预算案中?预算案最值得关注的一点是，拜登将重建计划纳入到了预算案中。这个做法表明，拜登政府对重建计划通过两党协商以在2021财年(今年9月前)落地的期望正在下降，也体现了拜登坚定推进重建计划的决心，“两手方案”共同推进：一方面继续和共和党协商;另一方面提前做好通过预算和解程序推进重建计划的准备。但对于拜登而言，使用“预算和解程序”通过重建计划也不容易，因其需要所有民主党参议员的支持，使民主党团结一致是一个不小的挑战，最大的“阻碍”就是西弗吉尼亚州参议员乔·曼钦，他曾多次在公开场合提到“参议院两党合作”的重要性以及对政府大规模支出的担忧。
2)预算案中的重建计划较前期有无修改?预算案中的重建计划和前期公布的版本基本没有变化，唯一的差异就是，预算案中列出的支出规模与前期公布版本有略有出入，我们认为这是支出精细化到年份导致的“合理误差”。
3)重建计划的支出/收入进度如何安排?整体来看，2022-2031年重建计划总支出约3.94万亿美元，总收入3.14万亿美元，需要联邦政府赤字承担的部分仅8000亿美元。从年度节奏来看，支出端：2022-25年支出逐渐增长，2025年达到5552亿峰值后下降，到2031年降至2642亿。收入端：2023-27年稳定在3000亿上下，2028年加速增长，到2031年达到近4000亿。综合起来，重建计划对美国联邦财政带来的累计赤字将在2028年达到1.07万亿的峰值，随后年度收入超过支出，累计赤字逐渐下降;到2035年，累计赤字完全消除，实现“收入覆盖支出”的目标 ，重建计划在2036年以后将开始为联邦财政带来盈余效应。
问题四：预算案对美国经济的影响如何?
实际上，2022财年预算案对美国经济的影响就约等于是重建计划对美国经济的影响，虽然预算案中也包括了一些自主性支出安排和其他法定支出的调整，但最主要的还是重建计划的措施。影响评估有两个角度：
一、官方但不全面的影响评估：OMB和CBO的预测数据差。CBO的预测没有考虑重建计划的影响，而OMB部分考虑了重建计划的因素，可以比较CBO和OMB的预测数据差来衡量重建计划的经济影响。之所以说评估“不全面”，是因为OMB在预测时没有完全将重建计划的措施考虑进去。二者的预测数据差显示，重建计划对经济的影响有：1)2022-2031年。对名义GDP的增长拉动累计约为3.17万亿美元;2)2022-2030年，使实际GDP同比增长平均提高0.15个百分点。3)2022-2025年，使失业率平均下降0.65个百分点;2026-2030年，使失业率平均下降0.3个百分点。4)到2031年，使联邦债务占GDP比重提高9.8个百分点。
二、非官方但较为全面的影响评估：穆迪的预测相对可信。因使用同一套模型并完整考虑了重建计划的因素，相比CBO和BMO预测数据差，穆迪对重建计划的评估结果更加全面，并且CEA主席塞西莉亚也推荐穆迪的预测。穆迪对重建计划的经济影响评估如下：1)使2022-2030年实际GDP同比平均提高0.39个百分点。2)使2022-2030年失业率平均下降0.4个百分点。3)到2030年，使非农就业人数额外增加350万人。4)使2022-2030年劳动参与率平均提高0.43个百分点。
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报告正文
一、什么是总统预算提案?
总统预算提案是总统递交给国会的关于下一财年联邦政府预算支出的建议，不是立法草案，不具有法律效力。并且，预算提案只是联邦政府预算程序中的第一步(参见附录)，要通过国会的批准才能获得对应的预算资金。即便如此，预算提案也可以充分体现出当届政府的施政方向和重点关注领域。
总统预算提案一般包括三大部分：1)总统对整体联邦财政政策的建议，即联邦政府应该在公共项目上支出多少钱，应该收取多少税收，联邦政府的赤字或盈余情况。2)列出自主性支出的相对优先事项——总统认为应该在国防、农业、教育、医疗等方面花多少钱，这部分的预算建议非常具体。此外，该部分不仅会阐述下个财年的财政政策和预算优先事项，而且还会概述今后九年的财政政策和预算优先事项。该部分附有支持性文件，以帮助国会理解这些支出。3)向国会提出关于调整法定支出和税收政策变化的建议。
二、6万亿预算支出如何分配?
(一)整体情况：未来十年支出规模大幅增长，美国“大政府时代”的回归
根据拜登预算案，2022财年的支出约6.01万亿美元，收入约4.17万亿美元，赤字1.84万亿美元。支出较2021年(支出7.25万亿)回落17.1%，较2019年(支出4.45万亿)增长35.2%;收入较2021年(收入3.58万亿)增长16.6%，较2019年(收入3.33万亿)增长20.5%;赤字较2021年(赤字3.67万亿)下降49.9%，较2019年(赤字0.98万亿)增长86.7%。
纵向对比，绝对规模看，未来十年联邦财政支出和收入逐年增加，赤字则先降后升。到2031财年，支出达到8.21万亿，收入达到6.64万亿，赤字为1.57万亿。相对规模看，回顾历史，如果忽略因疫情导致的2020-21年财年支出大幅增长的特殊情况，2022财年就是二战以来联邦财政支出力度最大的一年，占GDP比重达到25.6%。展望未来十年，2022财年也是支出力度最大的一年，但后续年份联邦支出力度不会大幅下降，占GDP的比重将一直维持在24-25%左右。从这一点来看，拜登正在引领美国向大政府时代回归。
(二)细项情况：优先支出聚焦于公共卫生、教育、基础科学和清洁能源等领域
美国联邦财政支出包括自主性支出、法定支出和利息支出。6.01万亿美元预算支出中，自主性支出约1.69万亿，法定支出约4.02万亿，利息支出0.31万亿。
从自主性支出细分项看，拜登正在践行其承诺的“优先事项”，计划在公共卫生、教育、基础科学和清洁能源等领域加大投入。2022财年预算案中，基本的自主性支出为1.52万亿，较2021年增长8.6%。国防部、卫生和公共服务部、退伍军人事务部、教育部等一直是支出大头，但2022财年支出增长最快的则是教育部(+40.8%)、商务部(+29.4%)、卫生和公共服务部(+23.4%)、环境保护署(+21.6%)、国家科学基金会(+19.8%)。OMB(总统预算和管理办公室)执行主任Shalanda Young 接受采访时表示，“由于在这些领域的投资被压缩在预算上限之下，十年来这些领域的投资减少…明确呼吁国会对这些领域进行再投资，将非国防支出在经济中的占比恢复到历史平均水平。”
法定支出也较疫情前水平大幅增长。为抗击疫情和恢复经济，去年至今美国共出台了六轮财政救济法案，使得2020-2021年联邦法定支出较2019年大幅增长。抗疫措施逐步退出后，2022财年的法定支出预计较2021年(法定支出5.25万亿)大幅下降23.5%，但相比2019年(法定支出2.73万亿)仍大幅增长47%。其中，社会保障支出较2019年增长15.2%，医疗保险支出较2019年下降1.2%，医疗救助较2019年增长39.5%，其他法定支出较2019年增长190.8%。2022年法定支出预算较疫情前大幅增长的原因是其中包括了拜登重建计划的支出(在下一章详细阐述)。
三、预算案夹带“私货”：将重建计划纳入其中
(一)拜登为何要将重建计划纳入预算案中?
赤此次预算案最值得关注的一个点是，拜登将之前发布的重建计划纳入到了预算案中。重建计划中的支出是跨年度的，并且还包括税收政策的调整，根据联邦预算规则，将重建计划纳入2022年预算案，是属于总统预算案中的第三大部分内容——对“税法和法定支出的修改”。这意味着，如果2022财年预算案在国会获得批准，在后续财年的预算案中，就不用再对重建计划中的支出进行预算申请。
将重建计划纳入预算案的做法，表明拜登政府对重建计划通过两党协商以在2021财年(今年9月前)落地的期望正在下降(重建计划提出后，两党进行了一系列协商但基本没有进展，共和党两院领袖对重建计划的反对态度非常坚决)，也体现了拜登坚定推进重建计划的决心，“两手方案”共同推进：一方面继续和共和党协商;另一方面提前做好通过预算和解程序推进重建计划的准备。
这“两手方案”分别对应了我们在前期报告中提到的重建计划落地的第一和第二种情景：第一是拜登政府对重建计划进行拆分修改，先推出两党支持的合作法案，余下部分等到2022财年使用“预算和解程序”打包通过。第二是不修改重建计划，团结所有民主党参议员，到2022财年使用“预算和解程序”，使重建计划完整地通过国会(详情参见【华创宏观】最后一块拼图——拜登计划全景系列第三篇)。目前来看，第一种情景发生的可能正在下降，而第二种情景发生的可能性正在提高。
但是，对于拜登政府而言，使用“预算和解程序”通过重建计划也不容易，因为这需要所有民主党参议员的支持，如何使民主党内部团结一致也是一个不小的挑战。最大的“阻碍”就是西弗吉尼亚州参议员乔·曼钦，他曾多次在公开场合提到“参议院两党合作”的重要性以及对政府大规模支出的担忧。
(二)预算案中的重建计划较前期有无修改?支出进度如何安排?
此次预算案中的重建计划措施和前期公布的版本基本没有变化，“美国就业计划”、“美国制造税收计划”和“美国家庭计划”的所有内容都涵盖在内，唯一的差异就是，预算案中列出的支出规模与前期公布版本略有出入，我们认为这是支出精细化到年份导致的“合理误差”。
从整体规模看，2022-2031年的十年间，“美国就业计划”总支出规模约2.2万亿美元(公布版本2.3万亿)，“美国制造税收计划”带来的收入为1.67万亿美元(公布版本估计未来15年筹集超2万亿)，“美国家庭计划”支出规模越1.74万亿美元(公布版本1.8万亿)，收入规模1.47万亿美元(公布版本1.5万亿)。综合起来，未来十年拜登重建计划总支出约3.94万亿美元，总收入3.14万亿美元，需要联邦政府赤字承担的部分仅8000亿美元。
从年度节奏来看，支出端：2022-25年支出规模逐渐增长，2025年达到5552亿的峰值后下降，到2031年降至2642亿左右。收入端：2023-27年稳定在3000亿上下，2028年收入加速增长，到2031年达到近4000亿。综合起来，重建计划对美国联邦财政带来的累计赤字将在2028年达到峰值，随后年度的收入超过支出，累计赤字逐渐下降，到2035年，累计赤字完全消除，实现“收入覆盖支出”的目标，重建计划在2036年以后开始为联邦财政带来盈余效应。
四、预算案对美国经济的影响如何?
最后我们就2022财年预算案对未来美国经济的影响评估做一个简单综述。实际上，评估预算案对美国经济的影响，就约等于是在评估重建计划对美国经济的影响，虽然2022财年预算案中也包括了一些自主性支出安排和其他法定支出的调整，但最主要的还是重建计划的措施。
(一)官方但不全面的影响评估：OMB和CBO的预测数据差
CBO(国会预算办公室)和OMB(总统预算和管理办公室)在2月份均对美国长期经济进行了假设，CBO的经济预测并没有考虑重建计划的影响，而OMB部分考虑了重建计划的因素，我们可以比较CBO和OMB预测数据的差异，来衡量重建计划的经济影响。之所以说评估“不全面”，是因为经济顾问委员会主席塞西莉亚在接受采访时表示，“做预测的时候，确实考虑了一些投资带来的积极增长效应，但是没有完全考虑进去”。
初步评估，重建计划对经济的影响有以下方面：
1)名义GDP：2022-2031年，对美国名义GDP的增长拉动累计约为3.17万亿美元;
2)实际GDP增长：2022-2030年，使美国实际GDP同比增长平均提高0.15个百分点。CBO预测的平均增长率是2.02%，OMB预测的平均增长率是2.18%。
3)失业率：2022-2025年，使美国失业率平均下降0.65个百分点，CBO预测平均失业率为4.525%，OMB的预测是3.875%;2026-2030年，失业率平均下降0.3个百分点，CBO的预测是4.1%，OMB的预测是3.8%。
4)联邦债务：到2031年，使联邦债务占GDP比重提高9.8个百分点，CBO预测到2031年联邦债务占GDP比重为107.2%，OMB的预测是117%。
(二)非官方但较为全面的影响评估：来自穆迪的预测
穆迪在5月3日对重建计划的经济影响作了较为全面的评估。因为其预测结果来自同一套模型，并且考虑了完整的重建计划措施，相比于用CBO和BMO预测数据差，穆迪的预测结果更加全面，并且经济顾问委员会主席塞西莉亚回答记者问时也推荐看穆迪的预测，所以我们认为，穆迪的预测是相对可信的。
穆迪对重建计划的经济影响评估如下：
1)实际GDP增长：使2022-2030年实际GDP同比平均提高0.39个百分点，不考虑重建计划时平均为2.21%，考虑重建计划为2.6%。
2)失业率：使2022-2030年失业率平均下降0.4个百分点，不考虑重建计划时平均为4.42%，考虑重建计划为3.82%。
3)新增非农就业：到2030年，使非农就业人数额外增加350万人，2022-30年，不考虑重建计划时累计新增非农就业人数1220万人，考虑重建计划为1570万人。
4)劳动参与率：使2022-2030年实际GDP同比平均提高0.43个百分点，不考虑重建计划时平均为62.61%，考虑重建计划为63.04%。
五、附录：美国联邦预算程序
《1974年预算改革法》建立了美国联邦预算的正式程序，美国联邦政府财政预算按照财政年度进行编制，财政年度是10月1日至次年9月30日，以9月30日所在年份作为那一年的预算年度，比如2021年10月1日至2022年9月30日就是2022财年。美国联邦预算程序一共要经历四个阶段：准备阶段、批准阶段、执行阶段和审计阶段。
第一是准备阶段，主要是编制下一财年的总统预算提案，由总统管理和预算办公室(OMB)协助总统完成。根据OMB发布的预算指导，各政府行政部门和独立机构编制各自的年度预算支出计划并提交给OMB(大致在上一年秋季完成);随后OMB对各部门和机构的预算开支计划进行审核、调整和汇总，汇编成综合性的预算草案提交给总统(在上一年年底完成)，总统在OMB的协助下对预算草案进行最后的平衡和决策，由OMB起草提交给国会的下一财年总统预算提案。总统应该在当年2月第一个星期一提出下一财年的联邦财政预算案(有时会推迟提交，主要是因为新一届政府就职或国会针对上一财年预算的行动被推迟)。
第二是批准阶段，这阶段主要在国会进行。
首先是国会通过预算决议。总统向国会提交预算提案后，国会预算办公室(CBO)一般在当年3月完成对总统预算提案的分析报告。之后两院的预算委员会根据国会预算办公室的预算报告审议总统的预算提案并举行听证会对政府官员进行问询，随后将向参众两院提供一份“预算决议(budget resolution)”，参众两院对各自的预算决议进行修改、投票，在参众两院解决版本分歧后，年度的预算决议就得以通过。
简单来说，预算决议有以下作用：一是对联邦政府的收入和支出进行长期评估(一般是10年维度);二是规定“可自由分配支出”的预算最高限额;三是对国会预算优先事项进行声明;四是指示两院下辖委员会对税法或强制性支出计划进行修改;五是可能会包括两院预算和解程序的指示。国会可以不通过预算决议，如果未通过新的预算决议，则前一年的预算决议仍然有效。
在预算决议通过后，拨款委员会根据预算决议起草拨款法案。随后参众两院对拨款法案进行投票(在参议院表决时，阻挠议事规则可以起作用)。两院的拨款法案不一致，需要进行协商以达成一致版本，之后送交给总统签署。如果在当年10月1日前国会没有通过一致的拨款法案或者总统不签署拨款法案，国会需要通过一项“持续决议”(Continuing Resolutions)以继续为政府部门运作提供资金，总统也可以否决“持续决议”，那么部分政府部门就会因资金缺乏而关门。
第三阶段是执行阶段，各政府部门和独立机构进行各种开支。如果拨款法案顺利签署，OMB将预算资金分配给各政府部门和独立机构，各部门和机构根据预算方案进行对应开支，资金使用的情况需向财政部和OMB作预算执行报告。
第四阶段是审计阶段。在财政年度结束后，由美国财政部与OMB共同编制反映预算收支执行情况的决算报告，经过审计机构审核，国会批准后正式形成决算报告。
本文选编自“一瑜中的”，作者：张瑜/付春生；智通财经编辑：庄礼佳。